关于环首都贫困带扶贫攻坚情况的

　　调研报告

　　按照省委部署和要求，省政协联合省扶贫办、省财政厅，组织部分政协委员和专家学者，在郭华和葛会波副主席率领下，于4月8日至21日，分别到保定易县、承德兴隆县、张家口赤城县等地，就环首都贫困带扶贫攻坚情况进行了专题调研。调研组先后听取了有关市、县扶贫工作汇报，走访了贫困村户，参观了扶贫龙头企业、设施农业产业园、特色产业基地、板栗、蔬菜、肉猪养殖等专业合作社以及移民搬迁项目，与市、县有关部门、乡镇干部和当地群众进行了交流。调研组认为，实施环首都扶贫攻坚示范区建设以来，各市县党委、政府高度重视，科学规划，精心组织，广泛发动，狠抓落实，干部群众精神振奋，攻坚克难，扶贫工作取得了显著成效，但也存在一些困难和问题，需要今后予以解决。

　　一、环首都贫困带扶贫攻坚成效显著

　　一年多来，环首都扶贫攻坚示范区各市县，在扶贫开发中形成了强有力的工作保障机制。扶贫开发思路清，措施实。结合当地实际，找到了脱贫致富的好路子，形成了扶贫开发的好经验，创造了一批代表性的扶贫开发模式，取得了显著的阶段性成果。

　　(一)党委政府高度重视，扶贫攻坚深入推进。各市县积极落实省委、省政府部署，把扶贫攻坚作为最大的政治任务。保定市委、市政府召开会议，出台文件，增加环首都扶贫攻坚示范县扶贫办编制和经费，广泛进行扶贫攻坚宣传，营造了扶贫攻坚的强大声势。承德市委、市政府成立了环首都扶贫攻坚的组织机构，利用召开万人大会和电视宣传，动员全民参与扶贫攻坚，调动了广大群众投身扶贫攻坚的积极性。张家口市确立了“全党抓扶贫，重点抓攻坚”的总要求，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的工作思路，成立了扶贫攻坚指挥部和办事机构，市县党委政府一把手亲自挂帅，发动全民投入扶贫攻坚活动，形成了全市干部群众合力推进扶贫攻坚的浓厚氛围。环首都贫困带扶贫攻坚工作深入推进。

　　(二)坚持科学发展，实施“规划引领，产业跟进”。在扶贫攻坚工作中，保定、承德、张家口市，坚持科学发展，紧密结合当地实际，形成了各具特点的扶贫攻坚工作思路。保定确立了注重“四个统筹”、强化“三位一体”的“大扶贫”格局，提出了重点实施“十项工程”的扶贫攻坚思路。张家口提出了“一轴两带四线”的扶贫开发战略。承德提出了扶贫开发中注重“八个紧密结合”的工作思路。为扎实推进扶贫攻坚工作，保定、张家口、承德组织有关重点县编制了《环首都扶贫攻坚示范区建设规划》。9个环首都扶贫攻坚示范县配套制定了异地扶贫搬迁规划、整村推进规划以及生态、旅游、村庄建设等专项规划，制定了落实规划的具体实施细则。在实施扶贫开发过程中，环首都扶贫攻坚示范县把产业发展作为农民实现脱贫致富的关键，发展和形成了符合当地资源禀赋的特色产业和特色产品。易县的干果产业、食用菌产业，赤城县的蔬菜产业、肉猪养殖产业，兴隆县的板栗、红果种植和加工产业等，成为了带动当地农民脱贫致富的重要产业。

　　(三)坚持实干兴邦，阶段性成果丰硕。一是基础设施明显改善。2012年张家口市重点县实施包括“水、电、路、讯、房”在内的基础设施建设项目1640个；保定市重点县贫困村新修道路560公里，打井124眼，涞源、涞水、易县进行了农村危旧房改建、新建；承德市仅兴隆县就新修各级道路145公里，改造了9座危桥，新架和改造供电线路309公里。环首都贫困县的村民“行路难、饮水难、通讯难”的局面得到改观。二是搬迁扶贫稳步推进。赤城县目前已完成移民620户，2080人，正在搬迁移民468户，1265人；兴隆县已有97户、300口人完成入住，有302户、1048人的住房正在建设中。三是产业扶贫取得显著成效。环首都贫困县通过引进项目，发展绿色富民产业，探索出了具有推广价值的农村股份合作经济组织形式和“立体农业”发展模式，带动了农民脱贫致富。2012年兴隆县实现了2600户、9000人脱贫；赤城县有1.09万户、3.87万人实现了脱贫，占全部贫困人口的36%。此外，在完善贫困区教育、卫生医疗、社会保障等基本公共服务，举办农村劳动力培训，提升农民脱贫致富技能等方面，也取得了明显成效。

　　二、环首都贫困带扶贫攻坚面临的主要困难和问题

　　目前，环首都贫困带扶贫攻坚工作，仍然存在一些需要解决的困难和问题。

　　(一)区域特色主导产业引领脱贫的作用较弱。尽管各市县都在着力培育壮大各自的特色主导产业，但从现状看，普遍存在规模小、层次低、带动力不强等问题。产品知名度不高，品牌效应弱，竞争力不强。大型加工型龙头企业数量较少，加工链条不够长、不完整。兴隆红果、板栗，赤城设施蔬菜、生猪养殖，易县干果、食用菌等区域特色产业大都处于发展的起步阶段，尤其是大型加工龙头企业刚刚开始建设，尚未形成很强的带动能力。合作经营，各地发展情况不平衡，还需要在章程、制度和运行管理方面继续完善，特别是在利益分配机制方面，需要切实保障扶贫资金入股、土地资源入股的贫困户农民权益。产品销售主要靠收购商上门收购，农户市场开拓意识不强，抵御市场风险的能力弱。由于产业基础差，脱贫农户很容易因灾返贫，如2012年7.21洪灾使涞水、涞源、易县约5万人，兴隆3.5万人因灾致贫、返贫。同时因为产业抗风险能力低，导致农民易受市场价格波动、动植物疫病虫害冲击等返贫、致贫。

　　(二)扶贫开发向深度发展的资金压力较为突出。资金是制约扶贫攻坚向深度发展的重要制约因素，是调研中基层普遍反映的问题。无论是道路设施建设还是产业项目发展，都面临着较为突出的资金压力。一是政府投入不足。环首都贫困县基础设施建设、产业发展和事业发展的资金投入需求大，普遍感到政府投入不足。二是县级财政资金配套压力大。如在山区公路建设方面，上级补助仅能满足路面建设需要，县财政需要承担路基建设和征地补偿所需的大块资金，普遍感到压力大。三是融资难。农户和农村经济组织发展项目和产业需要资金，但普遍感到融资渠道窄、融资空间小。

　　(三)交通基础设施的瓶颈约束仍然存在。环首都扶贫攻坚示范区的基础设施虽然得到了明显改善，农村通讯、电视等基础设施基本上已经具备，但由于这些地区主要处于高寒地带和深山区，道路设施不完善仍然制约着区域经济与社会发展，也制约着环首都区位优势向发展优势的转化。如兴隆县一些村庄，因道路运输难，出现了种植户种植的板栗和红果，无人采摘的现象，严重影响了农民发展产业的积极性。在调研中，易县、兴隆县、赤城县都反映了急需继续改善村级道路和建设、改善对接京津道路设施问题。

　　(四)农村整体环境有待进一步改善。全面建成小康社会，不仅要增加农民收入、实现农民脱贫致富，还要改变农村面貌，提高农民生活质量和幸福指数。因此，必须在推进扶贫攻坚，实现农民脱贫致富的过程中，同步实施农村改造提升工程，解决农村面临的环境“脏、乱、差”现象。当前环首都扶贫攻坚示范区的部分村庄，特别是移民搬迁新居已经树立了良好榜样，但大部分农村仍然面临着环境“脏、乱、差”、垃圾处理难、面源污染重等实际问题，需要按照就地改造和提升的要求，巩固和深化“四清四化”活动成果，推进美丽乡村、幸福乡村建设。

　　三、进一步推进环首都贫困带扶贫攻坚的建议

　　进一步推进环首都贫困带扶贫攻坚，要着重做好以下几个方面的工作：

　　(一)着力培强区域特色主导产业，增强脱贫带动力。针对我省当前环首都贫困地区，区域特色主导产业引领脱贫作用较弱的实际，着力实施产业提升工程。一是大力支持龙头企业建设。建议省市县各级分别设立扶持专项资金，支持龙头企业发展，促进“承德栗园食品工业园”等项目早日建成达产，以发挥其强劲的带动作用。二是大力发展设施农业。用好各类扶持资金，支持蔬菜、食用菌、草莓、花卉等设施园区发展，带动农民脱贫致富。三是大力实施品牌战略。按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，着力推进绿色有机标准化生产，鼓励进行产品认证，深入推进畜牧、蔬菜、林果产业上档升级，增强特色主导产业脱贫致富的带动力。四是大力发展合作经营。积极推广龙头企业、合作组织、农户合作发展的各种有效形式，继续完善“龙头企业+专业合作社+基地+贫困户”的产业化扶贫模式，更好地激发扶贫攻坚主体的动力和活力，提升其市场开拓和抗御风险的能力。

　　(二)进一步加大扶贫攻坚支持力度。针对环首都贫困县存在的交通制约、财力紧张、金融约束、产业薄弱、易发返贫等主要问题，建议加大对环首都贫困区的扶贫攻坚支持力度。一是继续加大对县乡村道路建设项目的政策资金支持力度，重点破解基础设施对当地经济发展的瓶颈制约。二是继续加大对现代农业发展支持力度，重点支持环首都生态农业、特色农业、设施农业、立体农业项目发展，提高现代农业技术含量，延长农业产业链条，提升具有地域生态特点和突出地理标识的农产品“品牌”竞争力，增强现代农业抵御自然灾害和抵御市场波动风险能力。三是加大对涉农担保公司融资支持力度，培育和发展农村金融机构，继续运用财政贴息、支持担保平台等方式，撬动银行信贷资金和社会资金投向贫困地区。四是完善农村保险体系，对农民和农村经济组织投保给予政策和资金支持，鼓励农民经营投保，防止农民因灾返贫和因受市场冲击返贫现象。

　　(三)加快扶贫攻坚的体制机制创新。环首都贫困区的扶贫攻坚，需要加快改革步伐，进一步创新体制机制。一是深化农村产权制度改革，促进土地流转。尽快搞好农村宅基地、集体土地确权工作，健全农村房屋登记管理制度，核发农村房屋所有权证，实现城乡房屋同证、同权。鼓励和推广农村土地入股的股份合作经营模式，使农民通过股份合作分享土地红利和财产红利，形成农民转让土地经营权过程中的长效化利益保障机制。在新民居和城镇化建设中，出台宅基地异地置换政策，通过土地置换，治理空心村、空巢村的土地闲置问题，为农村产业发展腾出用地指标。二是把扶贫资金由项目到户转化为权益到户，集中扶贫资金发展产业。在保证农民的资金数量不流失、权益不丧失的前提下，在农民自愿的基础上，鼓励每户农民把扶贫资金变成农民投资股份，统一用于发展农村主导产业，按照农民投资入股方式，进行年底分红。三是在充分尊重农民土地承包权的基础上，鼓励农地向专业大户、家庭农场流转，鼓励联户经营。按照“健全制度、规范运作、强化管理、保障农户权益”的基本要求，巩固和完善农村股份合作经济模式，发展以利益分配为纽带的多层次、多类别的股份合作经济。四是对扶贫对象实行动态化管理。进一步统筹使用好扶贫资金，扩大扶贫覆盖面，对省认定的贫困村按照“总数不变、出一进一、动态管理”原则，将贫困区内已经发展富裕起来的村给予出列，增补困难村入列。通过对扶贫对象实行动态化管理，使扶贫资金更能瞄准扶贫对象目标，提高扶贫资金使用效益。

　　(四)大力推进“农村改造提升工程”。环首都扶贫攻坚目的是让贫困区农民脱贫致富，提高生活质量，过上美好生活。扶贫攻坚既要瞄准实现农民增收脱贫目标，也要瞄准改变农村落后面貌目标。环首都大部分地区的农村面貌依然相对落后，在扶贫开发过程中，要实施农村改造提升工程。一是对农民脱贫致富和加强生态建设进行统筹规划，明确时间节点，实施同步推进。二是按照突出生态宜居、突出田园风光的新村建设要求，在继续支持生态搬迁移民新居建设的同时，加大对贫困区农村“水、电、路、厕、房”和垃圾处理、污水处理等基础设施进行就地改造。三是要通过政府帮扶支持，调动农民投身于农村改造提升工程的积极性，力争用3年时间，使环首都贫困区的农村面貌发生根本改变，奠定全面建成小康社会的基础。