关于大力发展县域经济的建议
省政协十一届八次常委会议，于2014年7月22日在石家庄召开，会议的中心议题是围绕大力发展县域经济进行协商议政，建言献策。张杰辉副省长应邀到会通报情况。会议共收到省政协常委、委员提交的发言材料81篇，10名委员作了口头发言。
会议认为，近年来，特别是去年以来，省委、省政府将县域经济作为全省经济发展的重要引擎，把县域经济发展和县城建设列为四大攻坚战之一，围绕富民强县目标，做大做强特色主导产业，加快产业转型升级，促进“新四化”同步发展，努力增强县域经济实力、活力和竞争力，取得了明显成效。同时，县域综合实力不强、产业结构不合理、城镇化程度不高、发展不平衡等问题依然存在。为此，提出如下建议：
一、推动县域经济科学发展
(一)搞好县域经济发展规划。一是从省级层面搞好顶层设计。坚持因地制宜、分类指导原则，根据各地资源、区位优势及产业基础，搞好县域经济发展规划，推动各县错位发展。二是树立全省一盘棋思想。统筹协调，综合考虑全省县域产业布局，统一规划，明确每个县经济发展的主攻方向、主导产业及建设重点。一经确定不得随意改变，避免朝令夕改、半途而废，彻底改变换一茬领导变一套思路的做法。三是对于已经具备一定优势的产业，如辛集皮革、清河羊绒、安平丝网等，制定相应扶持政策，进一步拉长产业链条，加速产业集聚，培育知名品牌，做强主导产业，推动县域特色产业再上新台阶。四是对于经济相对落后、产业特色不突出的县市，通过组织专家集中“会诊”，提出培育、发展特色主导产业的努力方向，提升欠发达县经济发展竞争力。
(二)优化县域产业结构。一是优化县域一、二、三产结构。大力发展县域第三产业，加快商贸、旅游及文化产业发展，不断提高县域服务业的比重与质量，促进一、二、三产协调发展，逐步改变县域三次产业偏弱的现状。二是改造提升传统产业。通过技术改造和产品研发升级，推陈出新，提高技术含量和综合竞争力。三是加快淘汰落后产能、工艺、技术和设备，整治关停高污染、高耗能、低效率的企业及项目，不断提高环境质量。四是引导资产质量较好的相关中小企业开展互联合作，借助产业内部改组、分化，提高生产要素集约化程度，推动行业群体实行标准化生产。
(三)大力发展县域特色主导产业。一是把推进新型工业化作为县域经济发展主攻方向，从本地实际出发，立足自身优势，积极扶持市场前景好、有潜力的工业企业，形成错位发展、特色鲜明、品牌突出的主导产业。以科技创新为抓手，重点推进迁安、武安等县市精品钢铁、装备制造、煤化工等产业的改造升级。二是把特色农业作为县域经济发展的基础，大力发展以绿色有机农产品生产加工为主的高效生态农业，以观光体验、休闲度假为主的与文化旅游结合的农业新业态。着力发展农业产业化经营，培育现代乳业等优势加工产业与名牌产品，做大做强中粮葡萄酒等县域龙头企业。
(四)树立科学的政绩观，严把项目引进关。建立“既看总量又看质量、既看当前更看长远”、“既要快、也要好”的考核体系，以此为导向促进县域经济科学发展。严把项目引进关，把符合科学发展要求、有利于转方式调结构作为项目筛选的基本条件，多引进科技含量高、资源消耗低、环境污染少、发展前景好的项目，大力发展绿色循环经济，不断提升经济发展质量。
(五)实施要素配置市场化改革。一是建立亩产效益评价和要素差别化配置机制，让各种要素快捷、高效、顺畅地流向优质企业，从“亩均税收、亩均销售收入、亩均工业增加值、COD吨均工业增加值、标煤吨均工业增加值、全员劳动生产率”几个方面综合考核评价，对负面清单外的项目，实施承诺备案制，先建后验，不再审批。对产品符合环保要求、科技含量和附加值高的A+类项目，重点扶持，享受土地等要素配置最优待遇，发挥其引领区域经济结构调整、工业企业转型升级的作用。二是在工业企业亩产效益综合评价体系中，加大亩均税收权重、可占50%，亩均销售收入占12%，亩均工业增加值、单位能耗工业增加值、排放每吨COD工业增加值分别各占10%，全员劳动生产率占8%。同时，A+类土地使用税减征80%，A类减免50-60%，B类减免20%，C类不予减征，激励优质企业做强，激发落后企业加快转型。三是要素倒逼转型升级。为好企业腾出空间，促使低效企业、落后产能退出。第一步，打造要素交易平台，成立要素交易中心或组建要素交易有限公司，让关停淘汰企业挤出的资源要素，公平交易和流通，促进排污权、用能指标、土地、厂房等要素交易。第二步，让难以存活的企业“安乐死”，鼓励低效落后产能主动退出，实现要素的重新配置，制定鼓励退出政策，对政府按原价收回土地的企业，重新出让后给予溢价部分50%或每亩2万元奖励。为了让C类企业平稳退出，金融办帮助厘清企业互保链、债务风险，确保企业平稳谢幕。
二、加强县域产业园区建设
(一)加强基础设施和配套服务建设，提升县域产业园区承载力。借助京津冀协同发展的战略机遇，重点选择一批区位条件好、发展潜力大的县级产业园区，作为与京津协同发展的平台，从土地、资金等要素方面进行重点支持，加快园区道路、绿化、给排水、垃圾污水处理、电力电信等配套设施建设，完善科技研发、信息咨询、资产评估、质检等服务体系，强化园区的综合服务功能，将其打造成为具有较强发展优势的高标准产业园区。
(二)实施绿色增长战略，推动产、城融合发展。当前我省经济发展面临的环境资源制约凸现，县域园区要在把握自身的区位、资源、产业特点，分析比较优势基础上，进一步明确园区产业功能定位，明确招商引资的方向和重点。创新招商方式，开展产业链招商、委托招商、以商招商及专业化招商，一个产业集群引进一个行业领军人才作为招商顾问，实现精准招商，突出园区特色，实现差异化发展。重点发展科技含量高、资源消耗低、环境污染少的新型工业，加快发展各类农产品电子商务等。构建产、城融合的发展机制，引导产业向园区聚集、园区向县城集中，形成产业发展与城镇建设互动的良好局面。
(三)理顺园区管理体制机制。我省县域园区主要以园区管委会形式运作，没有赋予经济社会管理职能，企业经营管理遇到的各种问题仍要到政府和各职能部门解决。可借鉴发达省市园区管理的成功做法，理顺园区管理体制。一是赋予园区充分的事权和审批权限，涉及经济、建设、社会的各项事权，园区与县级政府各部门一样享有，多数事项不出园区即可办结。二是实行园区建设市场化运作、企业化管理的园区开发模式，政企、政事分开，授予园区开发公司完全经营权，负责园区土地经营与基础设施建设。三是授予园区灵活的干部调配机制，实行公司化竞争上岗机制，对社会公开竞聘人员，实行灵活的薪酬制度，调动工作人员积极性。
三、培育县域产业集群
(一)加强政策引导。着手编制县域产业集群发展“十三五”专项规划，对县域重点产业集群规划逐一进行论证，将产业集群发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划，并与土地利用总体规划和城市建设规划相衔接。设立产业集群发展专项资金，用于支持产业集群重点企业、重大项目和公共服务平台建设。设立产业集群投资引导基金，采取政府引导、市场化运作方式，引导和带动民间资本、境外投资机构参与产业集群股权投资，健全投融资体系。
(二)做强服务平台。采取“政府扶持、社会资助、企业投入”的方式，重点建设技术研发、产品检测、产业信息、人才培训、信用担保和创业辅导等公共服务平台，满足集群内企业的共性技术需求和公共服务需要。围绕我省产业集群中的重点行业、重点领域，打造“河北电商谷”，组建辐射全国的钢铁、煤炭等大宗产品电子交易平台，促进传统交易向现代交易方式转变。以“中国·永年标准件指数”为试点，编制产业集群价格指数和景气指数，增强行业话语权。
(三)推动产业配套。在集群内着力培育一批主业突出、创新能力强、关联度大、带动性强的龙头企业，发挥其产业辐射、技术创新和营销渠道的优势。鼓励中小企业加强与龙头企业在生产、质量、管理等方面的协作与融合，进入其供应链，支持龙头企业终端产品与零部件厂商进行战略结盟，提高配套率，完善产业集群分工协作体系。实行“双百”计划，每年重点扶持100家产业集群龙头企业和100家配套能力强的小巨人企业。
(四)打造新兴产业集群。抓住京津冀协同发展的历史性机遇，在对接京津时，将“投资导向”转变为“产业导向”，将吸引投资转变为吸引产业。建设环首都新兴产业集群示范园区，重点吸引京津高端装备、航空航天、生物医药、新能源、新材料等新兴产业的龙头企业进入我省产业集群。
四、重点县转型突破，示范引领
(一)实施重点突破。建议将24个重点县(10个直管县加14个扩权县)作为转型突破试点，在城乡统筹、转型升级、生态文明、园区经济、镇域经济、民营经济六个方面，实施更加优惠的政策。力争经过三年努力，使试点县综合实力显著增强，发展质量效应显著提高，生态文明建设水平显著提升。形成一批在经济社会事业全面发展、转方式调结构、全面建成小康社会中走在全省前列，可复制、可推广的典型和经验，示范和引领全省其它所有县区共同实现到2020年全部进入小康社会的目标。
(二)强化要素支撑。一是推进县域农村信用社改制组建农村商业银行，积极培育村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织。扶持符合条件的企业上市或发行债券融资，按市场化运作方式发展创业投资基金、股权投资基金。二是强化财政支持，对试点县上缴省级的营业税、企业所得税、个人所得税比上年增长超15%以上部分，省级予以全额返还。省政府设立专项资金每年安排每个试点县不少于1000万元，国家和省安排的专项资金重点向试点县倾斜，提高省级配套资金和省补助资金比例。
五、积极发展县域第三产业
(一)高度重视县域服务业。与工业制造业相比，服务业在吸纳就业和加快城镇化发展方面具有独特的优势，而且资源消耗低、环境污染小。要合理引导农民进镇入区，在县城和中心镇发展餐饮、商贸、旅游、交通运输等服务业。培育发展农村商品市场、生产要素市场和中介服务。运用现代经营方式和服务技术，改造传统服务业，发展现代物流、社区服务等新兴产业，提高服务业发展水平。
(二)大力发展县域第三产业。因地制宜资建设一批高品质的学校、医院、特色街区、商贸综合体等，聚集更多的优质公共服务资源。加快发展连锁经营、物流配送、电子商务等新型业态，用好历史文化名城名镇名村、千年古县、传统村落等资源，发展旅游产业，打造一批旅游品牌。县城周边乡镇发展生态、休闲、观光农业，北京周边县充分发挥区位优势，积极发展旅游、休闲、养老等产业。
(三)打造县域特色文化产业。一是完善产业规划。政府应将特色文化产业纳入县域经济产业发展的总体规划，注重结合本地实际，发挥资源优势。把文化设施建设作为城市基础设施建设的重点规划对象，实现特色文化县域产业的可持续发展。二是制定优惠政策。认真研究国家关于支持文化产业发展的相关政策，出台土地、税收、工商、投融资等操作性较强的相关优惠政策，逐步完善文化产业政策体系。设立省级文化产业重大项目专项资金，为文化产业重大项目落地提供资金保障。设立各级文化产业引导专项资金，并逐年增加，进一步加大对县域文化产业发展的支持力度。三是打造品牌。根据各地资源特色和产业优势，打造特色亮点，塑造知名品牌，如曲阳的“石雕、定瓷、北岳”三大文化品牌，平山的西柏坡、中山国文化品牌。在此基础上，形成一批跨地区、跨部门、跨所有制的大型文化企业集团，带动特色产业升级。四是加强产业集聚区建设。依托各个历史文化街区、古镇、非物质文化遗产等特色文化资源，打造各具特色的文化产业集聚区。加强配套设施建设，建立品种齐全、层次多样的文化购物及书刊、文物、古董的拍卖市场和体现本地特色的文化街、文化城等。
六、壮大县域民营经济
(一)与县域发展格局调整相结合。一是依据自身的地理区位、资源禀赋、交通网络、产业基础、人力资源、历史文化等客观条件进行科学谋划，有取有舍，从而形成各具特色、各有所长、健康有序的县域民营经济发展格局。二是坚持县域发展规划、土地规划和城乡规划的“三规”融合，创新土地开发利用机制，积极推进企业进园区步伐，在县域内的经济技术开发区、高新技术开发区设立中小微企业产业园，集约利用土地和各种生产要素，为中小微企业发展创造条件。
(二)加快转型升级。一是提高创新能力。要苦练内功，加强科技创新，把创新的重点放在技术、管理、组织结构、工艺的变革上，化解过剩产能、淘汰落后产能。二是建立现代企业制度。建立合理的产权制度、规范的法人治理结构和科学的管理制度，真正做大做强企业。民营企业家要从企业长远发展出发，提高综合素质，真正成为创业的带头人、改革的先行者、修德的好儒商、守法的经营者。三是扶持从事高新技术产品研发与生产的民营企业发展，鼓励民营资本通过兼并、重组、联合、融资等形式提高竞争力。
七、强化县城建设，发挥新型城镇化带动作用
(一)强化规划刚性约束。强化规划的引领和约束作用，对接京津冀协同发展中的城市群规划，科学编制县(市)城乡总体规划，理顺与产业发展、土地利用和生态环境保护等规划之间的关系。完善城乡规划体系，优化城镇布局结构，以建设高标准小城市为基础，分类指导、梯次推进，不断优化具有河北特色的县城建设新格局。推动县级市和部分基础条件好、区位特殊的县城率先发展成为中等城市。城市建设中应注意保持城市的风貌特色、宜居宜业的城市功能。
(二)提升县城综合承载力。拉开县城建设骨架，优化生产、生活和服务区布局，为优质资源向县城聚集创造条件。完善配套设施，加快道路、供水、排水、供热、燃气、电力、电信等基础设施建设。加快公共服务设施建设，完善文化、体育、教育、医疗等服务设施，提升公共服务能力。
(三)以城带乡，促进城乡协调发展。发挥县城对县域经济发展的引领作用，以培育特色重点镇为突破口，加快新市镇建设的速度。加快基础设施建设步伐，推动基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖，做好县域公共交通规划与建设，建立和完善城乡一体的客运体系。合理布局中小学、医院、文化站和商业网点，推进农村集中连片供水、电网改造和通讯升级，建立城乡垃圾一体化处理模式。
八、财税金融为县域经济发展助力
(一)建立新的财税、金融支撑机制。一是重新划分省市县三级政府支出责任，省市政府将部分支出责任上收，减少县域责任与财力的错配，尤其跨县域基础设施、环保、教育、卫生、社会保障等职能的支出责任最大限度地向上集中。二是支持发展民间融资，鼓励民间资金参与地方金融机构改革，依法设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，建立多元的县域金融支撑体系。
(二)完善机构组织体系。一是支持银行业发挥金融主力军作用，向县域延伸银行服务网络。加快小微贷款专营网点建设，大力发展村镇银行等农村中小银行业机构。放开民营资本准入限制，打破垄断，引入竞争。二是实施机构准入挂钩政策，采取“1+N”的办法(发达县设1家机构，贫困县设2家或以上机构)，引导金融资源向欠发达区域倾斜。三是规范发展信用担保公司等中介服务机构和涉农保险机构网点，解决小微企业担保难问题。四是在有效防控风险的前提下，规范发展农民专业合作社、小额贷款公司等信用互助组织和融资机构，推动民间金融规范发展，使其成为正规金融的有益补充。五是继续深入开展“农信村村通”工程，加大电子银行等自助机具布设力度，持续提高金融服务均等化水平，扩大ATM、EPOS等电子自助机具的布设范围，提高金融服务覆盖面。
(三)开展机制、产品和服务创新，提升服务功能。一是实施差异化经营，打造特色县域机构。坚持因地制宜、区别对待，引导县域支行根据各地实际，确立符合区域发展的经营策略，探索县域经济与县域支行良性互动、共同发展的双赢之路。二是改进薄弱领域金融服务。针对小微企业资金需求急、期限短、额度小的特点，优化业务流程、简化贷款手续，提高服务的适应性和匹配度。三是创新信贷产品，改进抵押担保模式。整合政府、金融、企业等方面的相关资源，借助信用中介机构，大力发展小额信用贷款、农户联保贷款、“三权”抵押贷款等适应县域经济特点、符合小微、“三农”实际的金融产品和服务。
从破解融资难看，关键是规范和用好民间资本。建议省金融办放宽县域小额贷款公司的名额管制，让更多的民营资本参与到支持县域企业发展中。
九、打造优良的县域经济发展软环境
(一)打造民营企业发展良好环境。一是按照“非禁即入、非禁即许”的原则，加快取消和下放行政审批，尽快出台政府限制行业“负面清单”，鼓励民营企业进入交通、能源、金融等领域。二是严格落实各项扶持政策。认真落实全省民营经济发展大会精神和《关于大力推进民营经济加快发展的若干意见》，尽快建立完善领导干部定点联系民企制度，建立民营经济发展社会环境评价体系，为企业松绑减负实现又好又快发展提供有力保障，营造有利于民营经济发展的环境，特别是在行业准入、土地征用、信息获取、融资渠道等方面，享受同等待遇。三是加大服务力度。各级各部门要增强服务意识，创新服务方式，努力为企业提供项目建设、用地保障、融资担保、引进人才、信息咨询等方面的服务。
(二)优化金融生态环境。一是加强信用体系建设。各级政府应建立权力清单制度，创建“服务型”政府，维护县域金融机构经营的自主性和独立性，不干预县域金融机构的正常经营活动。促进司法部门和银行业机构协作，实施对逃废银行债务行为的联合制裁。建立覆盖广大农户和县域企业的征信体系，推进信用企业、信用乡镇、信用农户建设，增强全社会的信用意识。健全金融市场违约、破产处置机制，强化地方政府性债务管理，严守不发生系统性区域性金融风险的底线。二是降低融资成本。地方政府建立正向激励机制，完善税费减免、补贴奖励等配套政策。整合财政、税收、土地、工商等各类扶持措施，进一步向县域倾斜，降低县域经营组织和个人在融资过程中涉及的房产评估、土地评估、登记办证、公证以及抵押担保等收费标准，减轻融资负担。监管部门要进一步规范同业、信托、理财、委托贷款等业务，清理不必要的资金“通道”、“过桥”环节，缩短融资链条。开展银行业收费专项检查，坚决取消银行不合理收费项目，降低小微企业担保费用。三是建立完善担保和风险分散补偿机制。由政府协调组织，设立财政、企业、个人共同出资的担保基金，扩大县域互助担保组织规模。设立财政出资的风险补偿专用基金，相应建立小微企业贷款和涉农贷款风险补偿机制。按照银行对小微企业贷款和涉农贷款增量的一定比例拨付风险补偿金，用于补偿银行业机构尤其是农村信用社对小微企业贷款和涉农贷款的损失。
(三)解决好土地瓶颈问题。一是在政府没有退出征地过程，土地没有实现完全市场化配置的条件下，探索建立土地“当量”制度，在确保土地总当量不变的前提下，在地区间调剂可用建设用地资源，实现在全省范围内的土地占补平衡。二是扩大县域建设用地规模，按照县域经济发展的阶段性特征制定相对宽松政策，区别不同地域情况，给予县域土地指标的适度倾斜。三是用足用好国家城乡建设用地占补平衡、增减挂钩政策，以农村土地综合整治为抓手，支持和引导县级政府充分挖掘内部潜力，抓好废弃土地以及其他可利用土地的复垦工作，以换取土地指标。四是重视已出让土地的循环利用，建立严格的企业退出机制，在企业达不到应有要求时，支持县级政府收回国有土地使用权，保持土地的持续高效利用。五是对24个重点县用地指标省内统筹、重点支持，结余土地指标允许县内异地调剂使用。
十、逐年化解县级政府债务
一是摸清各级政府的债务规模及使用情况，制定政府举债管理制度。建立规范的政府举债融资机制，实现阳光、规范融资；健全完善政府性债务预算管理、规模控制、举借审批、统计管理等制度；制止政府违规担保，加强对BT、垫资施工等融资方式的监管。二是严格政府性举债的审批程序，对具体项目的举债规模、项目内容、投入成本、偿债渠道等进行严格评审和论证，避免政府举债的盲目性和随意性。三是将政府举债情况纳入各级各部门领导干部考核指标体系，作为评价领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据，纳入党政领导干部问责范围，加大对金融机构的监管力度，对违规提供资金或违规要求提供担保的，追究相关人员的责任。防止为了追求政绩而不考虑财政承受能力，发生大规模举债问题。四是建立偿债责任制，签订偿债责任状，明确权利、义务、责任，鼓励和支持地方政府积极化解债务负担。五是建立债务风险预警和应急处置机制，制定化解债务风险工作方案，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范债务风险；妥善处理在建项目的后续融资，防止因资金链断裂出现“半拉子”工程。六是纪检监察、审计、财政等部门要加强对地方政府举债、偿债的监督检查，对盲目举债，搞低水平重复建设，因工作失职造成无法按期还本付息的，要严肃追究决策领导和直接责任人的相关责任。
在推进农村土地确权登记的同时，整合国土、农业、林业、供销社等相关部门的数据资源，建立农村产权数据库，为确权后农村土地产权的流动和后续管理提供数据支撑。
2015年12月
