关于我省土地经营权流转的调研报告

　　省政协农业委员会

　　9至11月，省政协农业委员会围绕农村土地经营权流转开展了专题调研，邀请省农业厅、部分市县政协，以及省政协农业委员会委员、专家学者、新型农业经营主体代表召开了土地经营权流转专题研讨会。现将有关情况报告如下。

　　一、发展现状

　　加快农村土地经营权流转，发展农业适度规模经营，有利于提升农业生产的组织化程度、推动农业经营方式转变和现代农业发展。近年来，我省积极稳妥地推进土地经营权向新型农业经营主体流转，有效调动了农民的积极性，进一步增强了农村的发展活力，取得了显著成效。

　　(一)土地流转进程不断加快。中央和省委省政府关于土地流转的一系列决策部署，有力地促进了我省农村土地经营权流转工作，2009年以来全省土地流转率年均增长3个百分点左右，并呈现出组织化、规模化流转的良好势头，流转步伐不断加快。截至今年9月底，全省土地经营权流转面积达到2144万亩，占家庭承包耕地面积的25.7%，较2009年底增长21个百分点。

　　(二)流转形式多样化，流入主体多元化。在转包、出租等传统流转形式基础上，土地股份合作和土地托管等新型土地流转形式得到较快发展。如，沧县的土地托管和南皮县的“五统一”等管理模式，使土地流转形式日益多样化。同时，土地流转流入主体日趋多元化，专业大户、专业合作社、家庭农场和农业企业等新型农业经营主体所占比重不断上升，规模经营面积达到1539万亩，规模经营率达到71%。

　　(三)新型农业经营主体发展迅速。随着经营规模的扩大，新型农业经营主体迅速壮大，逐渐成为发展现代农业的主力军。截至今年9月底，在工商部门注册的家庭农场有11041家，农民专业合作社达到9万余家，农业龙头企业6000余家，其中省级以上重点龙头企业608家。

　　(四)管理服务体系初步形成。相继制订了《河北省农村承包条例》、《河北省人民政府办公厅关于加快土地经营权流转促进农业适度规模经营的意见》、《中共河北省委办公厅河北省人民政府办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》等文件，土地流转的法律制度体系逐步完善；唐山、承德、张家口成立了市级土地流转服务中心，涉农县区基本实现了县级农村土地承包经营权流转管理机构全覆盖。截至今年6月底，签订流转合同262.22万份，占应签合同总数的84.9℅。

　　二、存在问题

　　近年来，我省土地经营权流转发展较快，但与先进省市相比还有一定差距，主要表现在以下六个方面：

　　(一)土地流转整体水平较低。截至2014年，全国土地流转面积4.03亿亩，占承包耕地面积的比例为30.4%，我省低于全国平均水平5个百分点左右。部分设区市的土地流转率仅有16%左右，远远落后于全国平均水平。

　　(二)基层管理服务体系不健全。全省乡级经营管理机构不健全问题比较突出，1956个涉农乡镇中有1316个未设独立机构，占67%。村级土地流转信息员由农村会计无偿兼任，部分人员工作积极性不高，信息滞后。一些地方有意规避监督，借土地流转名义搞非农建设的现象仍有发生。

　　(三)规模经营主体不强。虽然我省近年来规模经营主体数量增长较快，但总体来说，小、弱、散的现象没有得到根本改变。截止今年上半年，规模经营主体中50亩以上的占40%，面积占家庭承包耕地总面积的6.9%。这反映了我省农业规模经营主体的集约化、规模化经营水平不高。同时，农业社会化服务组织数量少、规模小，无法满足农业适度规模经营发展的需要。

　　(四)扶持政策落实不到位。省级专项扶持资金总体不足，只有石家庄市、邯郸市和24个县区将土地流转扶持资金纳入财政预算。大部分新型农业经营主体还不能直接享受到农业补贴和农业项目资金。金融机构建立了“主办行”制度，但由于刚起步，利率高、担保难、手续繁琐等制约着有关工作的顺利落实。国土部和农业部下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发【2014】127号)，在有的地方没有落实到位，新型农业经营主体农机具存放、农产品晾晒和仓储用地等没有得到有效解决。

　　(五)流转规范化水平不高。一些土地流转合同存在着责权不清、约定不明等问题，口头合同依然存在，造成一定的纠纷隐患。2014年，全省因土地流转行为不规范引发的纠纷为1681件，占土地承包纠纷总量的32%，在一定程度上影响着农村社会稳定。

　　(六)粮食作物种植存在隐患。我省2015年上半年流转用于种植粮食作物的面积仅占流转总面积的57%。从各地流转情况来看，工商企业、龙头企业、农民合作社等流转后的土地更多地用于蔬菜、果木、药材等高效作物种植。如肃宁县流转后的土地70%用于发展设施蔬菜，20%用于大田作物，10%用于发展养殖业。

　　三、对策建议

　　(一)强化引导，规范流转

　　1.健全体系。以土地流转服务管理体系建设为重点，完善县乡村三级服务网络，强化农村经营管理的机构、人员设置，明确工作职责，确保“事有人管、责有人负”。可以考虑在省市两级设立二级农经局机构，县级成立独立的农经局，乡级整合各类农口事业单位机构编制形成合力，村级担任土地流转信息员的会计队伍要保持相对稳定。如青县在2009设立独立的农经局，将原来的股级单位升格为科级，编制由5名增加到12名，理顺了管理体制，有效促进了农村改革和土地流转工作的健康开展。

　　2.规范程序。进一步完善土地流转的有关制度，引导土地流转规范有序进行，相关部门要为流转双方提供信息发布、合同签订指导、政策咨询等服务，做好收益评估、证书管理、登记备案、合同签证及档案管理等工作，把好流转准入关、合同签订关及资料归档关，全方位规范土地流转行为。由省农业厅印制统一规范的流转合同文本，统一合同内容，要求流转双方严格使用该文本签订规范的书面合同。

　　3.坚持原则。坚持依法自愿有偿原则，因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，坚持农业适度规模经营与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与提高农业社会化服务水平相适应。充分发挥新型农业经营主体的示范带头作用，正确宣传引导，推动土地经营权流转，使农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。

　　4.完善机制。建立健全流转价格指导评估机制，确保农民收益不减少。根据滕州市的经验可采用租金动态调整、流转年限递增等办法，通过协商、投标等方式，结合市场导向，合理确定土地流转价格。建立土地流转价格评估制度，由主管部门定期公布土地流转指导价，限定流转最低价格，确保农民的合法收益不受损害。

　　5.加快确权。通过明晰农村土地产权，核准基本农田数据，将承包地块、面积、合同、权属证书落实到户，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处，稳定农村土地承包关系，给农民一颗长效定心丸。为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供依据、打好基础。目前应加大冀办发【2015】31号文件工作落实力度，确保2017年基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

　　(二)突出主体，重点扶持

　　6.加强队伍建设。新型农业经营主体是发展现代农业的主要依靠力量。应制定针对性扶持政策，吸引农技人才和农业院校专家、大学生加入新型经营主体队伍，提高科技支撑力。大力发展“种养加销”农民专业合作社，引导农民土地股份合作社和土地托管组织健康发展，推广滦县百信合作社土地托管经营模式与经验。通过产业扶持，集中打造一批辐射带动能力强、管理规范、具有引领和示范作用的新型农业经营主体，带动土地经营权有序流转。

　　7.重点培育家庭农场。家庭农场是新型农业经营主体的有生力量。建议着力支持流转规模在100-300亩的家庭农场发展，有效增加家庭农场在土地流转总量中的占比，努力形成土地流转“小规模、大群体”的格局。以家庭农场示范场创建活动为抓手，逐级建立家庭农场示范场名录，并实行动态管理，整合各方面支农惠农政策向其倾斜，使之做大做强，进而示范带动全省家庭农场健康发展。

　　8.开展新型职业农民培训。制定新型职业农民培育专门规划和政策，重点对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社领办人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡创业农民工，开展政策法规、生产技能、经营能力和创业能力培训,造就一支适应现代农业规模经营发展和管理的人才队伍，推动土地有序流转，促进农业可持续发展。

　　9.加大扶持力度。整合现有涉农项目资金向新型农业经营主体和农业社会化服务主体倾斜，重点支持长期从事粮食生产的家庭农场、专业大户、农民合作社改善生产条件，提高农田基础设施建设水平，鼓励和重点扶持新型经营主体建设有机绿色循环农业，加快农业现代化体系建设。

　　10.加强金融支持。结合土地确权登记，设立农村土地承包经营权抵押、担保风险基金，扩大农村有效担保物范围，研究制定土地承包经营权、大型农机设备、温室大棚等作为抵押物的办法。开展农产品商标、订单、保单、仓单等权利质押，加快林权和土地承包经营权抵押担保步伐。对实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，简化贷款手续，实行贷款利率优惠。

　　(三)严格监管，防范风险

　　把推进土地流转与开展农业产业招商有机结合起来，吸引工商资本投入农业，以工业理念经营农业，为农业发展注入新鲜力量。同时加强监管，确保双方互利共赢。

　　11.建立准入和风险防范制度。目前，还缺乏对土地流转投资方的资格审查、评估和经营监督。土地流转后，经营主体若因投资不力、自然灾害或市场变化等原因无法履约,不能及时兑现土地租金，甚至毁约弃耕，其风险和损失可能会转嫁给农民或政府，极易形成社会不稳定因素。为此，一是建立准入制度。省直有关部门应尽快制订资格审核、项目审核等相关制度，对土地流转投资方的主体资质、农业经营能力、经营项目等事项事前审查，并实行分级备案制度，严把准入关。二是建立风险防范制度。防范工商资本涉农风险，建立流转农地的面积和时限控制制度，现阶段流转面积一般控制在当地户均承包面积的10-15倍为宜，租赁期限不得超过二轮土地承包剩余期限。实行风险保障金制度，按照流入方缴纳为主、政府适当补助的原则，建立工商资本租赁农地风险保障金，用以防范承包户权益受损。

　　12.加强土地用途管制。建立常态化监管机制，加强对投资方的事中事后监管，遏制“非粮化”，严禁“非农化”。切实保护基本农田，切实保证农地农用，切实防止出现掠夺性经营，严禁破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

　　13.妥善解决矛盾纠纷。随着土地流转的推进，由此引发的矛盾纠纷呈多发态势。在全省162个涉农县中，有近6%的尚未设立仲裁机构，已设立的也有部分因条件所限未真正开展仲裁工作。此外基层法院对土地流转纠纷不愿受理，致使该类纠纷得不到及时解决，越级访、重复访时有发生。为此建议切实加强农村土地流转纠纷调解仲裁体系建设，加快建立县级土地流转仲裁委和乡村两级调解组织，畅通调解仲裁渠道，及时化解矛盾纠纷，努力形成“调解、仲裁、法律诉讼”等多途径、多层次解决土地流转纠纷的服务体系。

　　(四)规划引领，统筹推进

　　14.与“十三五规划”相衔接。农业作为一项基础性产业，各级政府要立足全省经济发展大局，准确把握中央关于全面深化农村改革的精神，建立土地流转良性机制，制定与“十三五”规划相衔接的土地流转规划，通过资源整合，构建更加完善的现代农业产业体系。用一二三产业融合发展的理念，发展生产、加工、流通、销售等全产业链条，把土地流转与“一产接二连三”融合发展结合起来。

　　15.与现代农业园区建设相结合。农业园区是土地流转的重点区域。要将土地流转与农业园区建设、培育现代农业示范基地结合起来，鼓励新型主体与科研机构共同参与，发展订单农业，引导土地向种田能手和规模经营主体集中，为土地整合实现规模化发展创造条件。对园区内农业综合开发、农田水利建设、科技创新等项目，要优先申报和扶持。对于省级示范园区的面积要求，一般为5000亩以上，而其他条件较好的，建议适当放宽到3000-5000亩。

　　16.处理好三个关系。一是处理好土地流转与农业结构调整的关系。通过土地流转来加快农业结构调整，大力发展区域特色主导产业；同样，通过农业结构调整、产业化经营来推动土地有序流转，如坝上地区培育壮大马铃薯产业与土地流转相互促进、相得益彰。二是处理好土地流转与农业经营方式转变的关系。土地流转的目的是发展适度规模经营、优化资源配置、提高组织化程度、发展现代高效农业，因此一定要和发展农村股份合作经济结合起来。三是处理好土地流转效益与规模的关系。规模要服从效益，在效益优先的前提下，确定流转规模，最大限度的提高土地的产出效益，促进农村土地的持续高效利用。

　　(五)健全体系，搞好服务

　　17.强化保障。健全农村社保支撑体系，进一步扩大农村社会保障的覆盖面，完善新型农村合作医疗、最低生活保障、新型农村社会养老保险等社保制度，逐步提高保障水平，弱化农村土地的社保功能，使农民逐渐减少对土地的依赖，更加放手从事非农生产，消除流出土地农户的后顾之忧。

　　18.促进就业。采取各种有效措施，促进农民转移就业，是加快土地流转的关键。要坚持统筹发展，加快城镇化建设进程，大力发展劳务经济，扩大农村劳动力转移就业渠道。同时，鼓励农民工回乡投资兴业、返乡创业，参与现代农业发展和新农村建设，发展适度规模经营。

　　19.探索建立农民利益联结机制。在积极稳妥引导工商资本进入农业，促进农业提质增效、转型升级的同时，探索建立农业企业与农民建立紧密的利益连接机制，让农民分享增值收益，实现互利共赢。如发展工商资本与土地流转农民相结合的股份合作模式，即工商企业出资金、技术和管理人员，农户以承包的土地折价入股，结成利益共同体，既可防范因股份公司破产而使入股农民失地风险，也可防止因工商资本绝对控股而随意侵害农户利益的弊端。

　　20.搭建依法流转平台。充分发挥供销合作社独特优势，建立规范的农村产权交易市场，为依法推动土地有效流转提供市场化平台。开通土地流转信息网，用好互联网+农村产权交易服务+土地流转的渠道，完善全省上下贯通的一体化运营服务体系，为有效推进土地经营权流转提供优质服务。

　　21.建立农村产权数据库。在推进农村土地确权登记的同时，整合国土、农业、林业、供销社等相关部门的数据资源，建立农村产权数据库，为确权后农村土地产权的流动和后续管理提供数据支撑。

　　2015年12月