解放战争后期，随着大中城市的陆续解放，我党将如何接收城市、管好城市提上了重要工作日程。中共中央根据当时新解放城市情况复杂、敌我矛盾尖锐，还不适宜立即建立国家地方政权的情况发出指示，确定在新解放的城市中实施军事管制制度，以军事管制委员会统一领导城市的军政工作。 

　　城市的军事管制委员会，既是军事管制的领导机构，也是城市的最高权力机关，由当地驻军最高军事首长担任主任。1953年1月，中央人民政府作出决议，确定在这年召开地方人民代表大会和全国人民代表大会，选举产生国家政权机关。至此，对新解放城市的军事管制遂告结束。军事管制委员会作为一种军事性、临时性的政权机关，对保证新解放城市各项工作正常运转、维护社会秩序稳定、促进国民经济恢复等方面，起到了至关重要的作用。 

　　军事管制制度形成于东北解放区

　　东北是最早解放的地区之一。1945年8月，苏联红军攻入东北，抗日战争取得胜利后，苏军在东北57个城市成立了军事管制性质的卫戍司令部，由苏军驻军最高军事长官担任司令，以东北抗日联军改编的东北人民自卫军军官担任副司令。

　　东北人民自卫军当时仅有一个旅的兵力，因此新四军第3师师长兼政委黄克诚于1945年9月14日向中共中央建议：“既能派部队去东北，应尽量多派，至少5万，能去10万最好，以创造大的战略根据地。”毛泽东和中共中央采纳了黄克诚的建议，制定了“向北发展，向南防御”的方针，决定调黄克诚率新四军第3师，会同其他各根据地的八路军、新四军主力部队挺进东北。

　　1945年12月28日，中共中央作出《建立强固的东北根据地》的指示，并指出：“我党现时在东北的义务，是建立根据地，是在东满、北满、西满树立巩固的军事政治的根据地。”1946年4月，在苏联红军撤回国内后，东北民主联军相继解放了齐齐哈尔、哈尔滨，中共中央东北局和东北民主联军总部迁驻哈尔滨，并在哈尔滨成立了中共中央东北局北满分局和东北民主联军北满军区。中共中央东北局西满分局和东北民主联军西满军区也从郑家屯迁驻齐齐哈尔。哈尔滨和齐齐哈尔成为东北解放战争的后方。由于哈尔滨和齐齐哈尔属于二次解放的城市，有比较好的政权基础，因此没有建立军事管制机构。

　　东北解放战争打响后，我军先后占领了鞍山、辽阳、四平和吉林等城市，接收和管理城市成为了我党面临的新课题。1948年6月10日，中共中央批转东北局《关于保护新收复城市的指示》，要求各中央局、分局、前委“即照此颁发同样的文件，并切实遵行”。东北局在指示中提出：“在新占领的城市实行短期的军事管理制度。在占领城市初期，必须由攻城部队直接最高指挥机关担任该城的军事管理，所有入城工作的地方党政机构及工作人员，一律听其指挥。为此，可以组织军事管理委员会，吸收地方党政负责人参加，将保护新占领城市的全部责任，交由军事管理机关担负。”从此，新解放的城市出现了军事管制制度。

　　1948年11月15日，中共中央发出《关于军事管制问题的指示》，指出“实施军事管制的办法，甚为有效”，要求新解放的城市一律成立由党政军负责干部和各界人士参加的军事管制委员会，并规定了军事管制委员会的9项任务：

　　一是完全肃清一切残余的敌人和散兵游勇以及任何进行武装抵抗的分子；二是接收一切公共机关、产业和物资，并加以管制和监督；三是恢复并维持经常的秩序，消灭一切混乱现象；四是收缴一切隐藏在民间的反动分子的武装及其他违禁物品；五是解散和管理国民党、三青团、民社党、青年党及南京政府系统下的一切反动党派和团体；六是逮捕战犯及罪大恶极的反动分子，没收官僚资本；七是建立系统的革命政权机关，建立革命的警察、法庭、监狱，物资及生产的管制机关与监督机关等；八是在工人职员和青年学生中进行切实的宣传组织工作，在此基础上建立可靠的群众基础；九是整理城市中的秘密组织，建立党的组织。

　　解放军总部随后颁布了《关于新解放区军事管制条例》和《关于新解放城市军事管制时期的各项政策》，补充完善了军管制度。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。”“军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。”军管制度以法律形式固定下来。　

　　陈云创造的沈阳接管经验

　　1948年9月24日，济南战役胜利结束。9月25日，济南特别市军事管制委员会发布第一份布告，宣布中国人民解放军华东军区济南特别市军事管制委员会成立，济南成为第一个建立军事管制委员会的城市。1948年10月19日，长春解放后，成立了东北第一个城市军事管制委员会。长春军事管制时间很短，当年11月1日即宣告军管结束。实施军事管制最成功的典范是陈云创造的沈阳接管经验。

　　11月2日，东北最大的城市、原国民党东北剿总所在地沈阳，获得解放。在沈阳解放前夕，根据中共中央指示，中共中央东北局在1948年10月27日决定组成以陈云为主任，伍修权、陶铸为副主任的沈阳特别市军事管制委员会，委员有张学思、王首道、陈郁、朱其文、陈龙等，全面负责接管沈阳的工作。

　　早在10月29日，陈云就率领从东北各地抽调的4000多名干部从哈尔滨出发，途中他主持召开了5次会议，讨论接管城市政策和方法，对干部进行培训。11月3日，陈云在沈阳大和旅馆召开沈阳军事管制委员会成立大会。按照陈云提出的“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”的方针，沈阳军管会开始了对沈阳的接管。

　　“各按系统”就是军管会除市委外，按下辖经济、财政、后勤、铁道、政务等5个处，以及市政府、公安局、卫戍司令部等单位，进行接收；“自上而下”是指入城后发布告通知原有机关主管人负责办理移交手续；“原封不动”是指旧职员均按原职上班，工矿企业等只派军代表，政府部门撤换头子；“先接后分”是指各部门只有接收权，无占有权和支配权，资产档案一律不许搬走，各部门只对军管会负责。

　　11月28日，陈云向中共中央东北局上报了关于接收沈阳的情况。11月30日，中共中央东北局以“关于接收沈阳的经验”为题转发了陈云的报告，供其他城市借鉴。陈云创造的沈阳经验得到了中共中央的赞同。12月24日，中央书记处书记、中央军委副主席周恩来，亲自批示中共中央转发《关于接收沈阳的经验》。中共中央西北局为了搞好城市的接管工作，第一书记彭德怀和第二书记贺龙在1949年2月赴西柏坡参加党的七届二中全会前，即商定由贺龙专门前往东北“取经”。贺龙在就任西安市军管会主任之前，专程前往东北一趟，学习沈阳等城市军管会接管城市经验。

　　在现在公开的各地军管会档案资料中，有很多城市军管会在接收工作总结里都提到了“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”的方针，可见陈云创建的沈阳接受经验已经大为推广，成为各城市军管会接收城市的基本准则。

　　军事管制委员会的组织结构

　　后期解放的部分城市军管会领导成员，吸收了国民党起义将领参加，包含了统一战线的成分。军管会设主任，由当地最高军事首长担任；副主任设1—4人，委员有若干名；下设若干机构，分别负责城市接管、市政和防务及其他各项工作。

　　军管时期的市政府是军管会下属机构，市政府是在接管和撤销原国民党政府机构后重新组建的，负责市区内的行政工作。市长多由军管会主任、副主任或委员兼任。北平、南京、上海、广州等4个最重要的中心城市市长均由军管会主任兼任。先后担任北平军管会主任的叶剑英、聂荣臻曾兼任北平市市长，刘伯承曾在担任南京军管会主任期间兼任南京市市长，陈毅曾在担任上海军管会主任期间兼上海市市长，叶剑英曾在担任广州军管会主任时兼任广州市市长。

　　军管会的组织机构经历了逐步完善的过程。陈云在谈到沈阳市军管会在机构设置方面的不足时总结了两点：一是机构过于简单，“依现有经验来看，这次军管会本身接收机构尚缺外交、军事、社会、文化四个处”；二是卫戍机构不健全，“除一般卫戍部队外，卫戍司令部尚需有一个半团机动兵力，随时派出保护接收了的工厂、机关。卫戍部队应是单一建制，让有训练有纪律教育的部队担任。”

　　此后、各城市军管会机构设置吸取了沈阳的经验。北平市军管会增设物资、文化两个接管委员会，下辖各局、部、处等机构，分工明确。天津市军管会所设机构与北平市略同，下设财经、文教两个接管委员会以及市政府和警备司令部。考虑到上海市是全国的经济、军事、文化中心，上海市军管会机构比较庞大，下设财经、文化、军事3个接管委员会和市政府、警备司令部等。为便于接管上海市原国民政府各直属机构，“军事接管委员会”改为“军政接管委员会”，并增设接管原国民政府各部门的机构。

　　军管会是领导机关，对城市各单位的具体接管和管理等工作主要由军事代表（以下简称“军代表”）负责。军代表一职为沈阳市军管会所创立。位于沈阳的原国民党90兵工厂是东北最大的兵工企业，陈云任命东北军区军工部副部长王逢原为军事总代表，刘咸一、李作潢、梁豁然为军事代表，对该工厂实施军事管制，迅速开始为人民解放军生产武器装备。

　　军代表在军管会中权力和责任重大。时任天津市军管会主任黄克诚，在给中央的报告中说：“军事代表是首先把党的政策与作风同职工见面的人，等于军队中之政治委员，对接收管理的好坏起决定作用。”中共中央极为重视各地军管会中军代表工作，并于1949年1月特致电平、津市委并各中央局、分局、前委，指示：军管会派军代表监督工作，对于大企业除派一个负责的总军代表外，可在各工作部门（十分必要时可在各车间）、各站、各段派遣军代表，受总军代表的指挥。

　　关于军代表的具体任务和职权，时任中共中央华东局书记、华东军区政治委员饶漱石，在给中央的报告中作了详细说明：办理接收工作，掌握物资档案等；监督和管理生产，组成生产管理委员会，恢复生产和防止怠工偷窃破坏；教育职工，并对旧职员进行审查。根据沈阳、北平、天津等城市军管的经验，饶漱石还提出，科学研究机关、医院、体育场所等可派军代表接收、监督和利用旧有人员，继续管理或维持生产，但是对于税收机关、学校等则不宜派军代表接收，应直接派人担任各该机关主要负责人。

　　开国将帅中有多人担任过军事管制委员会的领导职务

　　开国将帅中有很多人担任过军事管制委员会的领导职务。在10位元帅中，刘伯承、贺龙、陈毅、徐向前、聂荣臻、叶剑英等6人担任过军管会主任。比如，叶剑英就曾担任了北平、广州两个重要城市的军管会主任。1949年1月北平和平解放，叶剑英出任北平市军管会主任兼市长，领导了旧北平市政府、学校、厂矿等各方面的接管工作。北平是和平解放的大城市，这里集结了各种反动残余势力，治安形势比较复杂，叶剑英指挥卫戍部队、公安机关收容散兵游勇，打击敌特，建立公安纵队，维护社会治安。平津两地共收容国民党军流散官兵3.7万多人。旧北平时期隐藏下来的万余名特务分子、反动党团骨干，除被逮捕了一批和有极少数潜逃外，大部分向军管会和市人民政府自首。北平在基本恢复正常秩序后，为党中央移驻北平创造了条件。1949年8月，中共中央任命叶剑英为华南分局第一书记、广东军区司令员兼政治委员，去江西赣州做解放广东的准备。1949年10月初，叶剑英指挥广东战役，14日解放广州。叶剑英再任广州军管会主任兼广州市市长，领导了华南地区的剿匪斗争、经济建设、民主改革以及广州的市政建设等各项重大工作，取得了显著成效。

　　在10位大将中，粟裕、黄克诚、陈赓、谭政、罗瑞卿、萧劲光等6人曾担任过军管会主任或副主任。比如，粟裕担任过南京军管会主任和上海军管会副主任。谭政担任过天津、北京军管会副主任和武汉军管会主任。陈赓在担任昆明市军管会主任期间，被国民党起义将领、原国民党云南省主席龙云告状告到了毛泽东主席那里。情况是在这样的：龙云之子龙绳曾是国民党尹武纵队少将司令，他曾在暗地里勾结反动土司发展土匪武装，授意土匪们进行武装暴动，多次暗杀人民解放军干部。1950年6月，陈赓命令15军43师对龙绳曾土匪部队进行围剿，在交战中龙绳曾被击毙。远在北京的龙云得知后很是气愤，他当时担任中央人民政府委员、西南军政委员会副主席，他找到毛泽东告状要个说法，毛泽东随即让他回云南去调查此事。在得知儿子被击毙的真相后，龙云长叹道：“我这个儿子真是死有余辜！”

　　在56位上将中，许世友、苏振华、杨得志、韦国清、陈锡联、张爱萍、洪学智等27人有过在军管会任职的经历。还有丁秋生、孙毅等24位中将，刘华清等19位少将也担任过军管会领导成员。

　　担任军管会领导职务的开国将帅们，都是中国人民解放军的名将，他们在接收城市、管理城市中做出了成绩、积累了经验，为国家经济建设和国防建设作出了杰出贡献。（王作东）